Интервью, выступления

Выступление Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы Двуреченских В.А. на тему: «О некоторых вопросах развития объединений (советов, ассоциаций) контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации» (14 июня 2017 года, г. Ульяновск)

Уважаемые коллеги!

Считаю важным для понимания перспектив развития объединений контрольно-счетных органов в регионах поделиться опытом Москвы.

Формирование и деятельность муниципальных образований в городе Москве имеет ряд особенностей, связанных со статусом столицы и субъекта Российской Федерации как города федерального значения.

C 1993 года до 2003 года город был и субъектом Российской Федерации, и муниципалитетом. Соответственно и КСП Москвы была единственным городским контрольно-счетным органом.

Выполняя решение Конституционного суда Российской Федерации, в 2003 году на территории Москвы были образованы 125 муниципальных образований, территория которых совпадала с территорией районных управ – государственных органов, входящих в систему органов исполнительной власти города Москвы.

Это обстоятельство наложило определенные ограничения на полномочия внутригородских муниципальных образований, к которым были отнесены вопросы, связанные с: организацией бюджетного процесса в ВМО, формированием, утверждением, исполнением местного бюджета и контролем за его исполнением; владением, пользованием и распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности; установлением и организацией местных праздников и иных зрелищных мероприятий, проведением мероприятий по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации, проживающих на территории ВМО; информированием жителей о деятельности органов местного самоуправления.

Ограниченность кадровых ресурсов (4-5 человек – численность администрации) и доходной базы (регулируется законом о бюджете города Москвы, основной источник – установленный размер отчислений от налога на доходы физических лиц) не позволили сформировать контрольно-счетные органы на муниципальном уровне и, следовательно, выполнять требования Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) о проведении внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета.

В 2008 году в целях соблюдения указанных положений БК РФ между КСП Москвы и представительными органами 125 ВМО по инициативе КСП Москвы были заключены соглашения о проведении внешней проверки и сделан важнейший шаг на пути к созданию системы внешнего финансового контроля местных бюджетов.

Начальный этап взаимодействия позволил повысить качество подготовки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов и, самое важное, заслужить доверие муниципальных депутатов.

Помимо внешней проверки выстроенная КСП Москвы система взаимодействия позволила реализовать ее потенциал в рамках тематических контрольных мероприятий, предметом которых являлись вопросы использования средств бюджета города Москвы на реализацию переданных полномочий, использования переданного имущества, отдельные вопросы финансово-хозяйственной деятельности муниципальных организаций.

Полученный опыт позволил инициировать закрепление в ст.3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ право представительных органов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения заключать соглашения с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения.

В результате в 2011 году были заключены Соглашения о передаче КСП Москвы полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля в муниципальных образованиях (далее – Соглашения) со 125 муниципальными округами.

Такая практика в условиях отсутствия существенных полномочий ВМО и, следовательно, принимаемых расходных обязательств (простого бюджета) позволила сэкономить более 600 млн. рублей бюджетных средств (ежегодно).

В целях развития Московского региона с 01.07.2012 в состав города Москвы включено 21 муниципальное образование: два городских округа и 19 поселений. Таким образом в городе Москве функционирует 146 муниципальных образований.

Полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (внешнего аудита) в двух городских округах реализуют созданные в них муниципальные контрольно-счетные органы.

Представительные органы 144 из 146 муниципальных образований полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля, определенные ч.2 ст.9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ, в полном объеме делегировали КСП Москвы.

В 2014 году был образован Совет по внешнему аудиту (контролю) в городе Москве в составе Председателя КСП Москвы (Председателя Совета), заместителя Председателя КСП Москвы (заместителя Председателя Совета), Председателя ревизионной комиссии Совета муниципальных образований города Москвы, Председателя Контрольно-ревизионной комиссии городского округа Троицк в городе Москве, Председателя Контрольно-счетной палаты городского округа Щербинка в городе Москве. Ответственным секретарем совета является руководитель структурного подразделения КСП Москвы, курирующего вопросы контроля местных бюджетов.

Совет решает, в том числе задачи: координации и взаимодействия органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, органов местного самоуправления; подготовки рекомендаций по совершенствованию внешнего государственного и муниципального финансового контроля, бюджетного процесса, управлению государственным и муниципальным имуществом; содействия унификации правовых основ организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований (городских округов); оказания контрольно-счетным органам муниципальных образований (городских округов) организационной, правовой, методической, информационной и иной помощи.

Таким образом, был пройден путь, который позволил найти эффективный инструмент взаимодействия КСП Москвы и внутригородских муниципальных образований города Москвы.

На сегодняшний день в рамках реализации переданных полномочий КСП Москвы осуществляет следующие контрольные и экспертно-аналитические мероприятия в отношении ВМО: мониторинг бюджетных показателей, содержащихся в формах бюджетной отчетности; экспертизу проекта решения о местном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета; проверки и обследования в рамках контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; финансово-экономическую экспертизу проектов муниципальных правовых актов.

Качественной реализации переданных полномочий, объективности и сопоставимости результатов контрольного мероприятия в разрезе муниципальных образований способствует стандартизация и автоматизация процесса их выполнения. В КСП Москвы действуют Стандарт 3.7. «Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета ВМО», Методические рекомендации по проведению контрольных процедур внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета ВМО, Стандарт 3.10. «Экспертиза проекта решения о бюджете ВМО», на этапе согласования находится проект стандарта 3.11. «Мониторинг бюджетных показателей, содержащихся в формах бюджетной отчетности внутригородских муниципальных образований в городе Москве».

Учитывая идентичность процедур проведения внешней проверки всех 144 ВМО, а также ограничения по времени в отношении направления заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета, установленные на законодательном уровне, объективно существовала необходимость автоматизации процесса обработки информации.

Разработка и внедрение в КСП Москвы информационно-аналитической системы «Сводная отчетность» (далее – ИАС) с 2015 года позволили осуществлять внешнюю проверку в новом формате, который предполагает возможность дистанционной загрузки годовой отчетности самими ВМО, формирование протокола, содержащего информацию об установленных несоответствиях в рамках проверки бюджетной отчетности, возможность получения ВМО данной информации непосредственно из системы.

Стандартизация и автоматизация процедур, реализуемых в рамках переданных полномочий, позволила сократить трудозатраты на их выполнение и, следовательно, количество сотрудников, участвующих в данной работе с 21 до семи.

По нашему мнению, опыт взаимодействия КСП Москвы и внутригородских муниципальных образований эффективен:

1) в условиях сокращения перечня реализуемых муниципальными образованиями полномочий и, соответственно, принимаемых расходных обязательств;

2) по отношению к муниципальным образованиям, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 50 процентов объема собственных доходов местных бюджетов, а также в муниципальных образованиях, которые не имеют годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетных финансовых лет, начиная с очередного финансового года (ч. 4 ст. 136 БК РФ);

3) в связи с экономической нецелесообразностью создания КСО, не обладающих достаточными ресурсами для выполнения требований Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ.

С учетом вышесказанного, считаю необходимым проработать вопрос оптимизации объединений контрольно-счетных органов при условии законодательного закрепления передачи полномочий, связанных с внешним муниципальным финансовым контролем контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации.

Отдельного рассмотрения требует вопрос рейтингования муниципальных контрольно-счетных органов. Такой опыт накоплен в ряде субъектов, в первую очередь в Ульяновской и Московской областях.

Сразу выскажу принципиальную позицию: оценка деятельности муниципальных контрольно-счетных органов – прерогатива соответствующих представительных органов. Регулирование таких вопросов на региональном уровне не соответствует принципам федеративного устройства государства и самостоятельности местного самоуправления.

В Федеральном законе от 07.02.2011 № 6-ФЗ такой подход реализован: статьей 18 предусмотрено, что анализ деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований и дача рекомендаций по повышению эффективности их работы осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации только по обращению контрольно-счетных органов муниципальных образований или представительных органов муниципальных образований.

Ни о каком рейтинговании не может быть и речи, так как региональная да и российская система внешнего государственного (муниципального) финансового контроля должна выстраиваться на другой основе.

Речь идет об иной культуре взаимоотношений между КСО регионов и муниципальными КСО. Здесь не может быть отношений «начальник – подчиненный». Авторитет муниципальных КСО необходимо завоевывать примером и помощью: организационной, методической, правовой и информационной, прежде всего.

В этом плане я солидарен с позицией Председателя информационно-аналитической комиссии Совета КСО при СП РФ Дьяченко И.А., которую он изложил в обсуждаемом в настоящее время проекте Положения «Оценка (анализ) деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации».

Почему рейтингование не может лежать в основе создания методического и организационного центра региональной системы внешнего финансового контроля?

Ответ прост – критериев оценки эффективности деятельности органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля быть не может. Звучит непривычно, да и в Федеральном законе от 07.02.2011 № 6-ФЗ предусмотрено, что деятельность контрольно-счетных органов основывается, в том числе на принципе эффективности. Вместе с тем определение понятия «эффективность» для контрольно-счетных органов в законодательстве отсутствует. И это не случайность.

В регионах Европы отказались от понятия критерия эффективности. Последним европейским контрольно-счетным органом, который пытался найти критерии оценки эффективности (да и то только для внутреннего пользования – оценки труда инспекторов и сравнения результатов своей деятельности с предыдущими годами) была Счетная палата города Берлина, с которой мы тесно сотрудничаем в течение 17 лет.

В чем причина, что на сегодняшний день, проделав огромную работу по данному направлению, никому не удалось разработать и применить в своей работе систему оценки эффективности работы КСО, которая была бы признана оптимальной?

Главное – КСО не имеют властных полномочий, их результаты деятельности зависят от решений, которые принимают другие организации (органы государственной власти, местного самоуправления), как при планировании работы КСО, так и при реализации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Так, в большинстве муниципальных КСО план формируется, фактически, главой, депутатами и правоохранительными органами. Известно, к примеру, что объем выявленных нарушений во многом зависит от области контроля. Наиболее «тучными» в этом отношении является строительство и ЖКХ. А как быть, если по плану их нет. А как быть с эффективностью, если на объектах контроля нет нарушений, в том числе и потому, что КСО хорошо сработали ранее.

Отсутствует обратная связь при направлении материалов контрольных мероприятий в правоохранительные органы. Законодательство ставит такую задачу перед КСО, но принятые по результатам рассмотрения меры до сведения КСО не доводятся. Такая же ситуация складывается и по результатам экспертиз государственных программ. Обязательность учета предложений КСО законодательно не установлена.

Особо хочу отметить, что рассмотрение критериев, применяемых Счетной палатой Ульяновской области и Контрольно-счетной палатой Московской области, указывает на их общий методологический недостаток. Количественные показатели, заложенные в основе критериев оценки, учитывают только нарушения. Но разве поиск нарушений, а также принятие мер, в том числе административных, есть главный приоритет в деятельности КСО?

Я считаю, что КСО не контрольно-надзорный орган, его миссия – предотвращать нарушения и недостатки в управленческой деятельности органов власти, предлагать управленческие решения по эффективному использованию публичных ресурсов публично-правового образования (бюджетов, имущества, нематериальных активов).

Рискну утверждать, что определять эффективность контроля даже вредно для оценки реальной значимости контроля и результатов общественной полезности деятельности его органов. Теоретически это, на мой взгляд, убедительно доказано Овсянниковым Л.Н. в статье «К вопросу об эффективности финансового контроля» (журнал «Учет и контроль» № 4 2008 год).

Стремление получить положительную оценку своей работы нацеливает не на решение стоящих перед контрольно-счетным органом задач, а на выполнение действий, имеющих высокий вес для статистики. В итоге положительная оценка эффективности деятельности может быть достигнута путем неэффективного использования ресурсов контрольно-счетных органов.

Важно, чтобы не сформировалась ситуация, в которой количественные характеристики деятельности первичны, а деятельность, для анализа которой они служат, – вторична. Нельзя допустить, чтобы показатели управляли работой КСО.

Вместо неэффективной работы по поиску критериев эффективности работы КСО необходимо сосредоточиться на обеспечении качества своей работы.

Процитирую резолюцию проведенного еще в 2002 году заседания руководителей высших контрольных органов стран Центральной и Восточной Европы и нескольких других государств на тему «Качество в контрольно-ревизионной работе» – надо «установить строгий, надлежащий и эффективный контроль качества своей работы, как на индивидуальном, так и на институциональном уровне, а также на стадии планирования, исполнения и отчетности… Все это достигается через:

– разработку и внедрение стандартов качества в процессе аудита и поддержку этой деятельности;

– внедрение в практику оценки качества проверок после их завершения;

– сосредоточение внимания на тех элементах управления, которые содействуют высокому качеству и общей эффективности работы высшего органа финансового контроля.

Контроль качества должен быть постоянным инструментом контрольной работы и ориентирован на результат.».

В заключение подчеркну, что решение первой группы проблем по развитию объединений в субъектах Российской Федерации должно проходить строго индивидуально с учетом специфики региона.

Однако поиск критериев эффективности для оценки КСО должен быть закончен.

На мой взгляд, крайне необходимо на данном этапе развития системы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля сосредоточиться на сокращении разрыва между полномочиями и имеющимися ресурсами, изыскивая любые возможности для повышения качества проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.